前言
当前，大城市的发展愈发受限于地面的环境空间，向空域探索延伸正成为发展趋势。在此背景下，低空经济应运而生。作为低空经济的主导产业，我国民用无人机产业迅猛发展，对经济社会的促进作用日益加大。
在产业规模上，自2016年以来，全国新增无人机企业注册资本总额约为4300亿元，2021年底全国共有无人机相关企业超过5万家，仅无人机运营企业就达到1.27万家。
在应用领域上，无人机的应用范围快速渗透到各行各业，在农林植保、工业巡线、航拍测绘、警用安防、公共服务等领域对有人机的替代作用尤为明显。
无人机应用在农林植保
但是，低空经济要发展，离不开相关法规政策的支持、引导和监管。由于此前我国航空管理制度主要基于有人驾驶航空器运行管理模式设计，没有专门针对无人驾驶航空器的上位法，导致实践中对于无人驾驶航空器的管理缺乏上位法的依据。
在此背景下，2023年6月28日，由国务院和中央军委共同制定的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（下称《条例》）正式发布，并将于2024年1月1日施行。作为我国无人驾驶航空器管理的第一部专门性行政法规，《条例》填补了我国长期以来在无人驾驶航空器管理方面的行政法规的空白，并对无人驾驶航空器管理方面的基础制度进行了总结完善，具有里程碑意义。
解读
《条例》是我国首部针对无人驾驶航空器（又称无人机）飞行及相关活动的专门法规，旨在贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持底线思维和系统观念，以维护航空安全、公共安全、国家安全为核心，以完善无人驾驶航空器监管规则为重点，对无人驾驶航空器从设计生产到运行使用进行全链条管理，着力构建科学、规范、高效的无人驾驶航空器飞行及相关活动管理制度体系，为防范化解无人驾驶航空器安全风险、助推相关产业持续健康发展提供有力法治保障。
《条例》共6章63条，主要内容包括以下几个方面：
一、分类管理。《条例》按照无人驾驶航空器的重量、用途、飞行高度等因素，将其分为250克以下、250克以上150千克以下和150千克以上三类，并分别规定了相应的管理要求。其中，250克以下的无人驾驶航空器不属于本条例的调整范围；250克以上150千克以下的无人驾驶航空器需按照产品识别码和所有者实名登记制度进行登记，并按照飞行活动申请制度进行申报；150千克以上的无人驾驶航空器需按照适航管理制度进行审定，并按照飞行计划制度进行申报。此外，《条例》还根据无人驾驶航空器的用途，将其分为军用、警用、民用等不同类别，并明确了各类别的主管部门和职责。
二、适航管理。《条例》加强对无人驾驶航空器设计、生产、维修、组装等的适航管理和质量管控，要求设计生产单位应当遵守国家有关标准和技术规范，保证产品质量和安全性能，并在产品上标注产品识别码。同时，《条例》也规定了维修单位和组装单位的资质要求和责任义务，并禁止擅自改装或使用改装后的无人驾驶航空器。
三、飞行活动管理。《条例》严格飞行活动管理，划设无人驾驶航空器飞行管制空域和适飞空域，并根据不同类别和用途的无人驾驶航空器制定不同的飞行活动规范。《条例》要求使用单位和操控人员应当具备相应的资质，并按照规定进行飞行活动申请或申报，不得在禁飞区域、禁飞时段或未经批准的空域进行飞行活动。《条例》还明确了飞行活动的安全保障措施，包括飞行前检查、飞行中监控、飞行后记录等，并要求使用单位和操控人员应当遵守航空法规和空中交通规则，不得干扰其他航空器的正常飞行，不得危害航空安全、公共安全、国家安全和社会秩序。
四、监督管理和应急处置。《条例》强化监督管理和应急处置，健全一体化综合监管服务平台，落实应急处置责任，完善应急处置措施。《条例》规定，无人驾驶航空器主管部门应当建立无人驾驶航空器登记、申请、监控、信息共享等系统，实现无人驾驶航空器的全程可追溯、全时可监控、全域可管控。《条例》还规定了无人驾驶航空器发生事故或者违法行为时的应急处置程序和责任主体，并明确了对违反本条例规定的行为的法律责任。
总之，《条例》是我国无人驾驶航空器领域的重要法规，对于规范无人驾驶航空器飞行及相关活动，促进无人驾驶航空器产业健康有序发展，维护航空安全、公共安全、国家安全具有重要意义。作为无人驾驶航空器的使用者，我们应当认真学习和遵守《条例》，合法合规地开展无人驾驶航空器飞行及相关活动，共同推动我国无人驾驶航空器事业的发展。
划重点：《条例》中的核心要点总结
“安全第一”：全方位管理保证无人机飞行安全
《条例》第一条即明确了其立法目的的核心宗旨为“维护航空安全、公共安全、国家安全”，而“安全”的宗旨也贯穿了《条例》中的各部分内容。围绕“安全第一”的宗旨，《条例》对于无人机飞行管理所涉及的“航空器”、“操控员”、“空域”、“飞行活动”的四方面核心要求，配套了如下制度措施以保证飞行安全：
（1）民用无人驾驶航空器“运营合格证”制度
在民用无人驾驶航空器方面，《条例》除强调无人驾驶航空器需依法申请适航许可（如需）、设置唯一产品识别码、实名登记等要求外，核心规定了除微型以外的民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位需要向民用航空管理部门申请“运营合格证”的要求，并规定了申请运营合格证所需要具备的条件，这些条件均是围绕“安全”要求展开，包括（1）具有安全运营所需的管理机构、管理人员；（2）符合安全运营要求的航空器及配套设备；（3）实施安全所需的管理制度和操作规程等。
同时，在民用航空管理部门收到申请后，应当进行运营安全评估，并根据安全评估结果决定是否颁发运营合格证。通过上述运营合格证许可制度，将实现对无人机企业的运营安全进行有效的事前管理。
（2）操控员培训及执照制度
在操控员方面，《条例》核心规定操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员应申请取得“民用无人驾驶航空器操控员执照”，其中应当具备的一项核心条件为“接受安全操控培训，并经民用航空管理部门考核合格”，也即，从操控员的技能考核层面加强落实安全操控的要求。
针对操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员，《条例》规定无需取得操控员执照，但强调应当熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度。当然，上述规定内容仍然较为原则性和倡导性，后续还需围绕该等要求配套出台相应措施予以落实。
（3）空域管理
在空域管理方面，《条例》核心规定了划分“管制空域”的要求，以保证空域飞行活动的安全：
1）区分“管制空域”和“适飞空域”
《条例》明确列出了管制空域的范围。对于重要基础设施（例如机场、军事管理区、发电厂等）以及周边一定范围的区域明确规定其应当划设为管制空域，同时规定具体范围由各级空中交通管机构依法确定并由市级以上人民政府公布。
管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域。管制空域范围内，未经空中交通管理机构批准，不得实施无人驾驶航空器飞行活动。
2）“管制空域”地面警示标志及巡查制度
为强化“管制空域”的管理，《条例》规定市级政府需要按规定设置管理空域地面警示标志，并加强日常巡查。
（4）飞行活动管理
在飞行活动管理方面，《条例》针对飞行活动核心规定了如下措施，以保证飞行活动的安全：
1）确立了“隔离飞行为原则、融合飞行为例外”的基本原则。
《条例》明确规定无人驾驶航空器通常应当与有人驾驶航空器隔离飞行；但在特殊情形下，经批准可以进行“融合飞行”，例如警察、应急管理等部门为执行任务而需要进行融合飞行的等。同时，《条例》规定了微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域内进行融合飞行以及常规农用无人驾驶航空器作业进行融合飞行无需经空中交管机构批准，此举为相关行业的发展提供了有力支撑。
2）强制报送识别信息制度。
《条例》规定除微型以外的无人驾驶航空器实施飞行活动的，应当确保无人驾驶航空器能够按规定向监管服务平台报送识别信息。此举将加大对于飞行活动的实时监管。
3）飞行活动申请制度。
《条例》规定组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或个人应当在飞行前向空中交通管理机构提出飞行活动申请（另有规定的情形除外），并对飞行活动申请的内容、批准权限和期限、批准后起飞前的情况报告要求、飞行活动申请的除外情形等进行了明确规定。其中，对于涉及公共安全的飞行活动，包括“挂载危险品”、“飞越集会人群上空”等情形，均明确规定需要提前提出飞行活动申请。
4）飞行避让先后原则。
为规范飞行秩序，尤其是在存在融合飞行的情况下的飞行秩序，《条例》核心确定了如下五项飞行避让先后的原则，以确保飞行安全：
无人机需避让有人机；
有动力装置的航空器避让无动力装置的航空器；
空中飞行避让地面、水上交通工具；
单架飞行避让集群飞行；
微型无人机避让其他无人机。
5）飞行规范要求及禁止行为
《条例》从正反两面分别规定了管理操控无人驾驶航空器实施飞行活所需要遵守的规范要求以及禁止性行为。其中：
《条例》第三十二条规定了十项飞行活动行为规范，其中核心包括飞行活动前的安全飞行准备、飞行期间保持通信联络、按规定保持必要的安全间隔、遵守空中交管机构关于限速、通信、导航等方面的规定等。
《条例》第三十四条围绕国家安全、公共安全、航空安全、个人安全四个维度，规定了八项禁止利用无人驾驶航空器实施的行为，包括禁止违法拍摄涉密场所、禁止扰乱公共场所秩序、禁止妨碍国家机关工作人员执行职务、禁止投放违法物品、禁止非法获取或泄露国家秘密等。
“分类管理”：兼顾安全与空域开放
目前市场上的无人驾驶航空器类型繁多，不同类型的无人机在用途、运行风险等方面有很大的差异。基于此，《条例》按照分类管理的思路，根据重量、飞行高度、飞行速度等性能指标，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型五个类别，并针对不同类型的无人机进行差异化管理，以兼顾空域的安全和开发发展。具体如下：
| 民用无人机类型 | 标准 | 适航许可 | 运营合格证 | 操控员执照 | 融合飞行批准 | 飞行活动申请 |
| 微型无人机 | 空机重量小于0.25千克，最大飞行真高不超过50米，最大平飞速度不超过40千米/小时，无线电发射设备符合微功率短距离技术要求，全程可以随时人工介入操控的无人驾驶航空器。 | 不需要 | 不需要 | 不需要 | 在适飞空域内，无需批准 | 适飞空域内，无需申请 |
| 轻型无人机 | 空机重量不超过4千克且最大起飞重量不超过7千克，最大平飞速度不超过100千米/小时，具备符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被监视能力，全程可以随时人工介入操控的无人驾驶航空器，但不包括微型无人驾驶航空器。 | 不需要 | 需要 | 不需要 | 在适飞空域内，无需批准，但在适飞空域上方不超过真高300米的飞行，经批准后可进行融合飞行 | |
| 小型无人机 | 空机重量不超过15千克且最大起飞重量不超过25千克，具备符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被监视能力，全程可以随时人工介入操控的无人驾驶航空器，但不包括微型、轻型无人驾驶航空器。 | 不需要 | 需要 | 需要 | 不超过真高300米的飞行，经批准后可进行融合飞行 | |
| 中型无人机 | 最大起飞重量不超过150千克的无人驾驶航空器，但不包括微型、轻型、小型无人驾驶航空器。 | 需要 | 需要 | 需要 | 取得适航许可的中型无人机不超过真高300米的飞行，经批准后可进行融合飞行 | 需要 |
| 大型无人机 | 最大起飞重量超过150千克的无人驾驶航空器。 | 需要 | 需要 | 需要 | 取得适航许可，经批准后可进行融合飞行 | 需要 |
创新监管制度：一体化综合监管服务平台的建立
无人驾驶航空器安全监管专业性、技术性强，点多面广线长，因此，为有效实施安全监管，低空领域的基础设施的支撑非常关键。在此背景下，《条例》创新了无人驾驶航空器的监管制度，即通过一体化综合监管服务平台对无人驾驶航空器实施全方位动态监管、提升监管力度。
《条例》对无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台建设作了明确规定，并将统筹空中交管机构、民用航空、公安部门、工信部门等各部门的资源，依托一体化服务平台进行无人驾驶航空器信息的共享，实现监管的信息化、智能化。
素材来源：中国政府网，鸢飞科技
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